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中国古代的监察制度源远流长,主要有御史制度和谏官制度构成,其中御史制度是其主干内容。御史制度发源于秦汉,定型于隋唐,完善于明清,影响至现代。
唐太宗十分重视官吏的清廉:曾命房玄龄裁并冗员,派李靖等13名黜陟大使巡察全国,考察吏治;又亲自选派都督、刺史等地方官,并将其功过写在宫内屏风上,作为升降奖惩的依据;另又规定五品以上的京官轮流值宿中书省,以便随时延见,垂询民间疾苦和施政得失。一时政治清明。在唐太宗统治下的中国,皇帝率先垂范,官员一心为公,官吏各安本分,滥用职权和贪污渎职的现象大大下降;尤为可贵的是,唐太宗并没有用残酷的刑罚来遏制贪腐,而是以身示范并制定完善的监察制度来预防贪腐。
唐玄宗年间,唐朝进入了鼎盛时期,当时的监察制度也得到空前发展。御史台发展出殿院、台院、察院。御史台长官御史大夫,其职责主要是“掌以刑法典章纠正百官之罪恶”。台院设侍御史6人,职掌是纠举百察,推鞫狱讼、入阁承诏、推荐、弹劾等事。具体职能为:“一曰奏弹,二曰三司,三曰西推,四曰东推,五曰赃赎,六曰理匦。”殿院设殿中侍御史9人,其监察对象主要是殿廷之内百官的活动,以维护朝廷礼仪秩序。察院设监察御史15人,职掌是分察百官,巡按州县。其具体职责及分工为:第一,以六条巡按州县;诸道之屯田、铸钱事宜则审功纠过;岭南及黔州府选补,派员监察其得失。第二,派员监察太仓、左藏库出纳,后改为殿中侍御史之责;与中书舍人、金吾将军监决囚徒。第三,派员监察京都忌斋,祀祠庙亭,有不修不敬者则劾之;百官朝射、宴会有不修礼仪者则纠之,朝廷有不肃者也纠之。第四,尚书省有会议派员监其过谬,又派员监察尚书省六部。第五,检校两京馆驿,称馆驿使。第六,以监察御史监军,称监军使。由此可见,唐代的御史制度已经非常完备。首先是组织系统完备,御史台完全独立于三省六部等行政机构,可以对中央和地方的百官进行监察。其次是监察机构法定化,御史台和三院的运行依据是《唐六典》,该法详细规定了御史台的员额、品级、权限及其与其他机关的关系。同时集传统法典之大成的《唐律疏议》成为御史履行职责、纠察犯罪、弹劾百官的主要法律依据,使御史弹劾过程有法可依。在监察御史外出巡察时,唐代也制定了较为完善的巡视法规,即《巡察六条》。唐六条比汉六条、隋六条的范围还要广泛。唐初,监察御史仍按汉代《六条问事》进行纠弹。武则天时尚书侍郎韦方质奉旨修订监察州县的四十八法,实行十年后,以其繁琐难以执行而中止。唐玄宗开元年间,增改全国为十五个监察区,并将唐中宗时期察郡的六条定例发展为《六察法》,具体如下:其一,察官人善恶;其二,察户口流散,籍帐隐没,赋役不均;其三,察农桑不勤,仓库减耗;其四,察妖猾盗贼,不事生业,为私蠹害;其五,察德行孝悌,茂才异等,藏器晦迹,应时行用;其六,察黠吏豪宗,兼并纵暴,贪弱冤苦不解自申者。监察御史以此六条巡察全国州县,遇有非法行为,便予以纠察。
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